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月 3 日，香港政府財經事務及庫務局（以下簡稱香港財庫局）發布《有關香港加強打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規管的立法建議公眾諮詢》（以下簡稱「諮詢文件」） ，對加強打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規管的立法建議進行公眾諮詢。
諮詢文件建議建立虛擬資產服務提供商發牌制度，引發市場高度關注。
諮詢文件中關於「建立虛擬資產服務提供者發牌制度」的建議是：任何人士如有意在香港從事虛擬資產交易平台的受規管業務，皆需：
-
向證券及期貨事務監察委員會（證監會）申請牌照
- 符合適當人選準則
- 持牌人需遵守《打擊洗錢條例》附表 2 所規定的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定
- 持牌人需遵守其他旨在保障投資者的規管要求。
與 2019 年底 SFC 通過監管沙盒實施的自願性參與的監管實驗計劃不同，此次建議的發牌制度屬於強制性，會全面監管證券型及非證券型代幣的交易服務。
而且，此次發牌制度主要針對虛擬資產交易平台，所有在香港經營的虛擬資產交易平台都必須取得 SFC 發出的牌照，並執行《打擊洗錢及恐怖分子資金籌集條例》下的相關措施，以及其他保障投資者和防止市場操控的要求。
當前，虛擬資產在全球金融市場裡所受的關注都越來越大，世界各個主要經濟體都在推動虛擬資產相關的監管進程。作為國際金融中心，香港在虛擬資產監管方面的思路與實踐經驗或許在未來可以給世界其他地區監管部門提供一個借鑒範例。
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從「自願發牌」到「全面監管」
作為國際金融中心，香港在虛擬資產監管方面的態度向來積極，監管成效也處於亞洲前列。
早在 2017 年， SFC 就在監管虛擬資產交易方面有所行動。2018 年和 2019 年， SFC 連續兩年發布相關文件，推動對虛擬資產交易平台的監管。
2018 年 11 月 1 日， SFC 發布《有關針對虛擬資產投資組合的管理公司、基金分銷商及交易平台營運者的監管框架的聲明》（以下簡稱《聲明》）及《致分銷虛擬資產基金中介人的通函》（下稱《通函》）。
《聲明》闡述了針對虛擬資產交易平台監管的概念性框架，將虛擬資產投資組合管理公司、虛擬資產基金分銷商納入證監會監管沙盒，同時考慮在適宜時機發出牌照，對虛擬資產交易平台進行密切監察。
但如果證監會認為由於無法充分處理所涉及的風險，以及不能確保投資者會得到保障，則不會發出牌照。
2019 年 11 月， SFC 發布《立場書：監管虛擬資產交易平台》（下稱《立場書》）詳細闡述了對虛擬資產交易平台的監管框架和發牌條件等方面內容。同時提出了「自願發牌制度」，宣布將持牌的虛擬資產交易平台納入其監管沙盒，並列明與持牌證券經濟商和自動化交易場所的標準相若的監管標準。
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值得注意的是，此前《立場書》提出的發牌制度屬自願性質，將非證券型虛擬資產或代幣排除在這個監管體系之外，也給了虛擬資產營運者選擇的時間與空間。
SFC 當時認為，他們無權向僅買賣非證券型虛擬資產或代幣的平台發牌照或對其作出監管，因為此類資產並不屬於《證券及期貨條例》下的「證券」或「期貨合約」。
換言之，只有向客戶提供證券型虛擬資產或代幣交易服務的平台，才屬於證監會的監管範圍，而一個虛擬資產交易平台即使只有一種代幣屬於證券，也在證監會監管之列。
也因此，在《立場書》所設定的監管框架下，比特幣和其他不屬於證券的加密資產，都將不受 SFC 的監管。但隨著虛擬貨幣與虛擬資產交易的大幅增加，逐漸對金融系統構成重大的洗錢與恐怖融資等風險，還經常被應用在投機、詐騙、市場操縱等違法行為。
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為了應對虛擬資產交易日益增加的洗錢及恐怖融資等風險，香港財庫局此次建議設立強制發牌制度，對虛擬資產服務提供商進行全面監管，並在原先《立場書》的基礎上對反洗錢、發牌細則、監管定責、違法定罪量刑等方面做進一步補充。
作為香港十二個政策局之一，財庫局主要負責制定和執行政府財政和財務政策； SFC 才是監管香港證券期貨市場運作的法定組織，負責制定、審批發放各類牌照並監察。
因此諮詢文件中，財庫局建議賦權 SFC 對持牌虛擬資產服務提供者施加發牌條件。
新規如何監管虛擬資產？
諮詢文件所提出的監管框架，對「虛擬資產」、「虛擬資產服務提供者」、「虛擬資產交易平台」做了明確界定，要求牌照申請者必須符合相關的資格規定和適當人選準則。
同時，對持牌虛擬資產服務提供者施加牌照發放條件，提出了諸多規管要求。
1、監管對象：穩定幣亦在監管範圍
根據諮詢文件，香港財庫局建議建立虛擬資產服務提供者發牌制度，規定持牌人須符合與其他金融業相若的適當人選準則，並遵守《打擊洗錢條例》所載的打擊洗錢及恐怖分子資金籌集規定，以及其他旨在確保市場穩健和保障投資者利益的規管要求。
虛擬資產服務提供者發牌制度將重點監管虛擬資產交易所。
原因在於，虛擬資產交易所是當前香港規模較大、發展較成熟的業務，而其他虛擬資產活動，如以獨立業務模式在香港運作的虛擬資產付款或託管服務，數量有限。
根據諮詢文件，虛擬資產服務提供者是指「以業務形式運作與虛擬資產有關的特定活動」。內容包括：
- 進行虛擬資產與法定貨幣的交易；
- 進行一種或多種虛擬資產互相交易；
- 轉移虛擬資產；
- 為虛擬資產提供託管或管理服務，或提供控制虛擬資產的工具；
- 為發行虛擬資產提供相關的金融服務。
諮詢文件在參考特別組織的標準及經評估香港虛擬資產活動的風險後，建議將經營虛擬資產交易所的業務指定為《打擊洗錢條例》下的「受規管虛擬資產活動」，並規定任何有意從事受規管活動的人，要向證監會領取虛擬資產服務提供者牌照，並符合適當人選準則和其他規管要求。
該諮詢文件將虛擬資產交易所定義為：
允許或邀請客戶落盤，以貨幣或虛擬資產（不論是否同一種虛擬資產）買入或賣出任何虛擬資產，並在業務過程中曾保管、實施、控制或管有任何貨幣或虛擬資產的交易平台。
而私人交易平台（即只提供平台展示買盤和賣盤，實際交易在平台外進行，如 OTC 場外交易）不在此次界定的虛擬資產服務商範疇內，因此不受規管。
此外，關於虛擬資產，諮詢文件定義為以數位形式表達、計算或儲存資產價值的單位，並以數位形式進行轉移、儲存或買賣，用於貨物或服務付款、清償債項或投資。
其不包括：
- 法定數位貨幣（包括央行數位貨幣）；
- 受《證券及期貨條例》監管的金融資產（例如證券和認可結構性產品）；
- 不可轉移、交易或互換的封閉式、有限用途產品（如飛行里數、信用卡獎賞、禮品卡、顧客獎賞計劃、遊戲代幣等）均不屬於虛擬資產。
諮詢文件指出，該定義適用於所有虛擬資產，無論價值是否穩定。因此，聲稱有資產作擔保，藉以穩定其價值的虛擬資產，即所謂的「穩定幣」亦屬受規管的虛擬資產。
為確保一致性，在擬定《打擊洗錢條例》下的虛擬資產服務提供者發牌制度時，會參考 SFC 此前就虛擬資產交易平台製定的自願發牌制度，以此解決前後兩種發牌制度的兼容問題；SFC 主席歐陽禮此前也表示，新發牌制度與現有監管沙盒計劃會採用相同的監管標準。
2、牌照發放條件
諮詢文件建議，任何人士有意經營受規管的虛擬資產交易所，須向證監會申請牌照，方可成為《打擊洗錢條例》下的持牌虛擬資產服務提供者。
牌照申請者必須符合相關的資格規定和適當人選準則。
資格規定，主要有兩點：
- 企業必須在香港成立並有固定營業地點，方可申請虛擬資產服務提供者牌照；
- 不具備法人地位的自然人或商業模式（例如獨資經營或合夥），均不符合資格申請虛擬資產服務提供者牌照。
此外，牌照申請人也必須符合《打擊洗錢條例》中規定的適當人選準則才可領取虛擬資產服務提供者牌照。
該準則不僅適用於提出申請的公司，也適用於該公司的所有負責人員和最終擁有人。
具體來看，在考慮個別人士是否適當人選時，證監會要考慮包括是否有過洗錢或恐怖分子資金籌集罪行，是否有過欺詐、舞弊或不誠實行為有關的罪行，是否信譽良好和財政文件等方面。
此次諮詢文件對牌照發行的條件約束，不僅對虛擬資產交易所的註冊地、註冊類型還對交易所的負責人或實際控制人提出了明確要求，這在此前 SFC 監管文件中未曾出現過，也會將當前很多香港市場上存在虛擬資產交易業務的交易所排除在外。
同時值得注意的是，此次建議發放的牌照屬於開放式牌照，即只要持牌虛擬資產服務提供者持續運營，亦未被證監會暫時吊銷或撤銷牌照，其牌照即繼續有效。
如此設置，是為了給持牌機構提供具確定性的營商環境，以利於其長期投資。
3、十個規管要求和四項法律懲處
除了對牌照申領主體的資質要求，在業務方面，諮詢文件也提出了十方面的規管要求，包括：
- 初期只限給專業投資者提供服務；
- 財政能力，包括已繳款股本及流動資產要求；
- 知識和經驗；
- 業務穩健程度；
- 風險管理；
- 分隔和管理客戶資產；
- 虛擬資產的掛牌和交易政策；
- 財務匯報及披露；
- 預防市場操控及違規活動；
- 預防利益衝突。
同時，此次諮詢文件列出了四項與虛擬資產相關的犯罪行為及相應的法律懲處。
這也是此前香港相關監管文件中未曾出現過的。
其中，無牌從事虛擬資產活動將被視為刑事犯罪，並處於監禁與罰款等處罰，由此可見未來在港提供虛擬資產服務，獲取牌照是必需項。從這些懲處措施，不難看出香港監管當局對打擊虛擬資產活動犯罪、維護金融市場秩序的決心。
（表：四項與虛擬資產相關的犯罪行為及相應的法律懲處，source：公開資料，01binary）
該諮詢文件的建議徵集結束時間為 2021 年 1 月 31 日。
根據具體工作進度，期望在 2021 年內向立法會提交條例草案。
文件也提到，特別組織將在 2023 年 2 月對香港進行技術合規評估，以及在 2024 年 6 月進行成效評估，特別組織預期屆時香港應對虛擬資產服務提供者和貴重金屬及寶石交易商等產業做出打擊洗錢及恐怖分子資金籌集方面的監管。
香港與全球虛擬資產監管進展及趨勢
目前全球多個國家和地區都在積極推動虛擬資產相關的監管工作，其中利用牌照制度施加約束是當前最主要的方式。
據筆者此前不完全統計，全球範圍內至少有 14 個國家或地區推出了與加密數位貨幣相關的監管牌照，各國的數位貨幣牌照，大多都是頒發給所在國註冊企業，監管主體主要是提供數位貨幣交易、數位錢包服務的公司，主要監管目的是反洗錢與反恐怖融資。
以美國為例。
美國各州對虛擬資產的態度各有不同，但對虛擬資產交易施加監管已經成為共識：紐約州對數位貨幣交易所實行嚴格管控，目前只有少數交易所獲得了授權許可；華盛頓州於 2017 年 4 月頒布 5031 法案，該法案規定華盛頓州所有貨幣交易所，包括虛擬貨幣運營商，都必須申請牌照才可運營。
其他州也都在美國證監會的規定下，積極採取措施，對數位貨幣交易實施牌照化管理。
日本金融廳（FSA）也通過頒布《支付服務法案》，對數位貨幣交易所實施全方位監管：所有在日本境內運營的交易所必須獲得財政部與FSA的牌照授權。
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除此之外，新加坡、泰國、澳大利亞等國也將虛擬資產交易納入監管框架，利用牌照制度進行規範。
從這點看，香港此次提出的開放牌照模式，符合當前全球虛擬資產監管的主流趨勢。中倫文德律師事務所高級合夥人陳雲峰律師認為，諮詢文件符合香港證監會對於虛擬貨幣的一貫的監管態度，只是更細化的監管標準。
所有虛擬資產，包括比特幣、以太幣等加密貨幣的交易、或者衍生品交易，都會落入規管範圍。
與此前 SFC 的監管態度相比，此次提出的監管制度覆蓋範圍更廣、監管框架更全、發牌條件更嚴，同時監管重點更明確、懲處力度也更大。
香港監管當局希望日後所有虛擬資產交易平台都需符合監管框架或牌照制度的要求，才能進行交易，並將接受監管，確保公平競爭環境，減低投資者風險。
可以預期的是，如果發牌制度確立，為取得在香港的合規經營資質，以適應新的監管要求，已在香港設有經營主體的虛擬資產交易所將會盡快申請牌照；而對於其他很多在港有實際業務，但所在地此前並不設在香港的交易所，可以選擇在港註冊新的實體，或有選擇地退出香港市場。
而這可能取決於在香港虛擬資產交易的市場規模與申領牌照可能付出的成本。
從過往看，從 SFC 手中拿到虛擬資產牌照的難度並不小。
公開資料顯示，自 2019 年 SFC 頒布虛擬資產監管框架之日起，已有數家機構向 SFC 提出了發牌申請，但實際拿到牌照少之又少。
到 2020 年 8 月，僅 BC 科技集團（863.HK）宣布旗下 OSL 平台於香港虛擬資產監管架下營運第 1 類（證券交易）及第 7 類（自動化交易服務）受規管活動的牌照申請，獲得 SFC 發出原則上批准通知書。
如果牌照難拿，明修棧道，暗度陳倉短期內也將難以杜絕。
中國九四之後，幣安一度遠走海外，佈局海外市場，但中國國內用戶今天仍可以通過其他渠道下載並使用其服務，多家在中國國內開展加密業務的經營主體也常設海外。
針對香港的監管，如果交易所明確不在香港開展相關業務，但在港人員也可能通過其他渠道自發使用交易所提供的服務。當然，牌照不僅有利於監管當局的管理監督，也將大幅提升交易所自身公信力與市場影響力。
如今，火幣、OKEx、幣安等主要交易所都或多或少擁有了數個國家的經營牌照。
在自身條件與監管要求都允許的情況下， SFC 發放的牌照吸引力毋庸置疑。
作為國際金融中心，香港的市場包容性和制度前沿性是推動虛擬資產監管的關鍵。
虛擬資產在全球金融市場日益活躍，重要性也愈加凸顯，加快對虛擬資產監管制度的完善，無疑有利於鞏固香港國際金融中心的地位，也有利於金融科技的創新與發展。
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